PPP重大政策来袭：

财政部决心和力度之大历史罕见！

 

近日，针对火热的PPP，财政部发出《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求直面PPP现在面临投资落地、财政补贴、民企投资困难、合同方面等等的问题。有专家认为，此次政策中财政部推动PPP决心如此之强、力度如此之大极其罕见，也将对PPP发展带来重大变革。为此，招商引资内参（微信号zsyznc）选取《经济观察报》对此政策的分析供参考。

PPP专家指出，此次通知有四亮点

分别是“强制”

“民企”

“伪政府购买服务”

“两标并一标”

亮点之一：“强制”。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式。

亮点之二：“民企”。不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。

亮点之三：“伪政府购买服务”。避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。

亮点之四：“两标并一标”。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。

《通知》中强调，财政部将在公共服务领域统筹PPP的改革推进工作，并且提出在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要探索“强制”应用PPP模式试点，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

PPP专家，上海市财政局纪鑫华人物，此次通知既着力于解决实操中的现实问题，如公平竞争、优化流程、公开透明等；同时也为下一步在公共服务领域推动PPP提出了方向性的指引。

“首先就是营造公平的竞争环境，在通知中规定各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，不得以不合理的采购条件对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，并鼓励各类型企业按同等标准、同等待遇参与PPP项目。对于民营企业投资面临的“玻璃门”“旋转门”问题，此次通知中要求对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。”纪鑫华称。

同时，财政部也力促PPP流程的简化与衔接。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，合作方可以不再进行招标。

此外，作为财政部推进PPP模式的一贯抓后，财政部也进一步强调了PPP模式推进过程中公开透明的要求，将依托PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息，尤其是示范项目，将会更多曝光在公众视野中。

这次《通知》中提出防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。

上述匿名PPP专家表示，其实在2016年的8月份在，财政部金融司与PPP中心探讨关于PPP项目中的明股实债问题，还有政府购买服务对PPP的影响问题。参会人员有财政部金融司、财政部PPP中心、广东、山东、内蒙等几个省厅PPP主管部门，以及相关中介机构和专家。

在此之前，中国财政部部长楼继伟在3月7日梅地亚中心多功能厅记者会中，回答记者提问时提到要防止利用各种方式变相发债，我们关注着PPP的项目，我们要把它规范，我们也发现有的地方搞PPP项目，就是政府与社会资本合作的项目，有的是变相的借债，我们在规范它。

楼继伟上一次是在2015年年底的全国财政工作会议中表示，现对于已经进入“笼子”的债务而言，变相举债问题更令人担忧。有的地方受债务管理政策约束，通过保底承诺，回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将PPP异化、走偏。这既增加了风险发生的概率，也不利于PPP的规范有效推广。

在2015年的12月初，在财政部的一次会议中，楼继伟不仅提到房地产税立法押后，个人所得税改革提前，更是提出对于PPP的变相融资的担忧。

纪鑫华认为，此次《通知》中还指出了公用服务领域推进PPP的未来发展方向，比如根据行业可根据行业特点和成熟度，探索两个强制试点；对于使用者付费项目，应依法定程序评估所涉及的特许经营权价值，合理折价入股或授予转让，以防止国有资产流失；还确定了公共服务发展的行业和领域。

《通知》中要求，要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。

纪鑫华还指出，此次《通知》中还指出了公用服务领域推进PPP的未来发展方向，比如根据行业可根据行业特点和成熟度，探索两个强制试点；对于使用者付费项目，应依法定程序评估所涉及的特许经营权价值，合理折价入股或授予转让，以防止国有资产流失；还确定了公共服务发展的行业和领域。

财政部官网发布的《通知》共有11条意见，包括进一步加大PPP模式推广，积极引导各类社会资本参与等。其中明确提到在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育和旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。

更为具体的是，财政部要求在垃圾处理、污水处理等领域要探索开展PPP模式强制试点。《通知》表示，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助；在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

“这两大领域（垃圾处理、污水处理）相对比较成熟，因为在PPP模式中，它们都是推行得比较早的。”一位不愿透露姓名的环保行业研究员表示，垃圾处理、污水处理这两大环保领域均属循环经济，一般是围绕“废弃物回收——处理利用——产品资源”这样的生产链闭环，“现在政府对垃圾处理率的要求很高，有强烈的需求和企业进行PPP合作。”

“这两大领域的生产方式决定了企业运营模式，他们可以通过每年的运营收回资金，不至于出现现金流紧张的状况。”该研究员称，垃圾处理、污水处理不同于建筑施工等PPP项目，因为后者建设周期较长，所以相应的回款也慢。